政府补不起 用户用不起“经济性难题”待破解

随着北方清洁取暖工作向纵深推进，量大面广、分散、情况复杂的农村地区作为成为清洁取暖工作的重点和难点。 最近几年，雾霾治理成效有目共睹，“煤改气”“煤改电”等更加清洁的取暖方式在减少冬季大气污染上发挥了重要作用。在这背后，是中央财政数百亿元的投入和地方政府接近3倍的补贴加成。现阶段北方清洁取暖工作严重依赖补贴，无论是建设补贴还是运行补贴，中央和地方政府的财政压力都在持续加大，而地方财政支出远超中央财政补贴。据公开数据显示，过去两年，中央和地方总计资金投入超过了750亿元，尤其是“煤改电”“煤改气”成本是居高不下，政府财政补贴压力持续加大。即便是大力补贴之下，部分居民经济上仍难以承受。

2017-2018 年清洁取暖试点直接补贴规模 ( 单位：亿元 )

6月 13日，生态环境部就 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战力度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，大气污染治理工作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在 2018-2019 年采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达 36.1%，大量散煤游离于监管之外。

据中国能源报记者调查，在补贴力度最大的北京某地，“用气太贵”是煤改气后村民的第一感受。有村民算账，以前7000块买一车煤能烧三年，屋里还暖和，现在同样的钱烧气一年就没了，还舍不得烧那么热。中国农村能源行业协会民用清洁炉具专委会在河北、山东调研时发现，大部分农户表示，烧煤取暖，每个采暖季只需2000元左右，但改为燃气壁挂炉以后，即使政府有补贴，自己仍然需要掏4000元左右，比原来燃煤采暖高出一倍，有补贴就用，没有补贴就烧煤取暖。其实这样的回答并非个例，甚至有农民宁愿不要政府补贴，也要继续烧散煤。

政策规划和实际情况差异带来的项目落地难，是基层政府在农村推广清洁取暖面临的最大难题。部分地方政府在制定规划中，未经深入调研论证，只是单纯为完成上级下达的硬性任务，仓促出台政策，政策和规划内容往往与上级文件内容雷同。基层政府在选择技术路线时没有决策权，只能被动接受上级的规划与设计，“硬性指标”加之“环保压力”下，技术路径设计过于死板，考核办法过于单一，导致项目实施迫不得已以完成任务为目的，一味追求“双替代”。

更多的农户和业内专家担心取消补贴以后的承受能力和返煤问题，实际上北方地区农村清洁取暖是否可持续已演变成地方财政投资补贴是否可承受，从而成为推进农村清洁取暖的根本问题，破解经济性难题成为解决散煤复烧的关键。

▲ 弃用的天然气壁挂炉

政策回归理性 强调“宜煤则煤”节能环保炉具或将站上“C”位

基于“我国‘富煤缺油少气’的能源资源禀赋以及煤炭资源获取的可靠性、低廉性，决定了在今后较长时期内，煤炭仍然是保障我国能源安全稳定供应的基石，地位无可替代。正视煤炭仍是我国主体能源的事实，不搞“一刀切”式的去煤。既要认识到煤炭的重要性，也要认识到减煤的重要性，这两者并不矛盾，如何准确理解和落实“宜煤则煤”是有效推进农村清洁取暖工作的关键。

实际上，“宜煤则煤”并非第一次出现在官方口径中。2018年6月审议通过的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中就提到：“坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬”。同年7月23日，由财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、国家能源局印发的《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》，也在北方地区清洁取暖试点城市申报的原则中增加了“宜煤则煤”。

但对于“宜煤则煤”，生态环境部相关发言人曾公开表示，“清洁燃煤、集中供暖”这八个字是 “宜煤则煤”的准确注脚。但相关专家建议，在不具备集中供暖、条件较差的广大农村地区，将分散使用的洁净型煤配套节能环保炉具纳入“宜煤则煤”原则中，对其提出包括煤质标准、燃烧设备、用煤方式、排放标准、过渡时限等一系列要求，并将其纳入相关规划、补贴政策和考核指标。

10月11日，中共中央政治局常委、国务院总理、国家能源委员会主任李克强在北京主持召开国家能源委员会会议，在部署今冬明春保暖保供工作时李克强指出：“从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤。对今年北方重点地区新增的“煤改气”用户，要落实好气源安排，坚持以气定改。突出做好东北三省供暖用煤保障。多措并举，确保人民群众温暖过冬。”国家能源委员会作为中国能源决策最高机构，在会议中明确指出保暖保供要“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤”，进一步扭转了以往清洁取暖就是激进的“去煤化”的思维。很明确，有什么禀赋决定做多少事，我国“以煤为主”的能源利用格局会在相当长的时间内存在。

在《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，部分城市均提及合理利用洁净煤。以河北为例，该省今年就提出，2019 年采暖季，对暂未实施清洁取暖的区城和边远山区及坝上地区不其备“双代”改造条件的区城，抓好洁净煤保供。全省洁净煤取覆盖 511.92万户，保供量不少于 765. 07 万吨。推广洁净型煤炉具109.01万户。

近日，生态环境部相关负责人在解读《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》时指出，在清洁取暖推进中，生态环境部始终坚持五个原则：一是坚持统筹协调温暖过冬与清洁取暖，以保障群众温暖过冬为第一原则；二是坚持以供定需、以气定改，根据天然气签订合同量确定“煤改气”户数；三是坚持因地制宜、多元施策，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热；四是坚持突出重点、有取有舍，重点推进京津冀及周边地区和汾渭平原散煤治理；五是坚持先立后破、不立不破，在新的取暖方式没有稳定供应前，原有取暖设施不予拆除。

从过去两个采暖季的实践情况来看，北方地区农村清洁取暖由最初的粗放推进逐步转向冷静思考和勇于实践的阶段。“以供定需、以气定改”“先立后破、不立不破”“不定统一‘大标准’，改设各地‘小目标’”，各地的清洁取暖任务由原来的自上而下派发，转变到自下而上解决问题，政策回归理性，更加务实。

2019 年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》的中间一年，第一批 12 个城市试点的补贴将于 2020 年 4 月结束，补贴取消或大概率导致“返煤”。后补贴时代，基于农村能源禀赋、能源基础设施条件、经济条件、生活习惯等因素制约，“洁净煤+专用炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”或将站上“C”位。

聚焦后补贴时代 节能环保炉具应向自动化方向“进军”

一方面是需要政策的稳定持续，另一方面，洁净煤及与之搭配的炉具都需进行提高。生态环境部相关发言人曾在公开场合表示，洁净煤替代治标不治本，地方财政投入不小，但治污效果并不明显，而且由于劣质煤市场监管难，洁净煤价格高、不好烧等因素，最核心的问题是解决不了有机碳排放。 所以，各个地区后来纷纷下决心推行“煤改气”“煤改电”。

从经济性的角度来讲，对于多数老百姓来说，取暖首先讲求成本，什么便宜烧什么。立足实际，如何合理开发出洁净煤配套炉具，使经济性达到百姓的需求，环保性达到政府要求，是解决现阶段我国农村清洁取暖问题的核心。

需要明确的是，不宜大量推广低端的烤火炉。经行业多次集中测试和入户测试得出，烤火炉相较于水暖炉污染物排放较高、排放波动较多，且峰值较大，而且安装在室内，存在安全隐患。借用某企业负责人的话说：“农村的燃煤采暖，历经30年发展，由传统自制炉灶，发展到商品化烤火炉，再到现在的水暖炉，用户由使用多台烤火炉多个烟囱，变为一台水暖炉一个烟囱，实现由烤火向水暖系统升级，不仅舒适度提升，而且使用安全，节能高效，减少了大气污染物的排放。但是当前一些地方政府部门在推进实施项目时，受资金压力等条件制约，又开始大量推广分散式烤火炉，企业为了生存被迫生产早该淘汰、价格低廉的烤火炉，这不仅造成能源浪费，加重污染，而且烤火炉大多安装卧室或与卧室相连的客厅，存在烟气泄漏中毒等安全隐患，这是“开历史倒车”。

推广自动进料、无炊事功能的采暖炉，从结构上避免散煤混烧，同时严把燃料质量关，让老百姓用得好、用得起、可持续。只有好燃料配套好炉具，才可以大幅降低污染排放，且排放比较稳定。单一采暖容易实现自动控制，避免因农户操作引起污染物排放的不确定性，导致环保部门对于节能环保炉具取暖的一种否定。

▲ 正在使用的劣质烤火炉

据多方消息获知,受“双替代”能源供应和成本因素影响，多地政府正在纷纷寻求“洁净煤+节能环保炉具”的农村清洁取暖解决方案，很多炉具企业明显感觉到了市场回暖的迹象。后补贴时代，打铁更需自身硬，在市场有望回暖的机遇下，炉具企业更应该做好技术储备和产品创新，向自动化、智能化、去炊事化方向“进军”，希望炉具企业早做准备，做好产品创新和技术研发，避免因短期利益而迷失方向。2020年，中国农村能源行业协会民用清洁炉具专业委员会将组织开展炉具“领跑者”集中测评，经测评确实是好产品，专委会将全力为相关企业和产品进行政府资源对接和大力宣传推广。

不一样的2020 不一样的暖博会

为贯彻落实《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021)》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，推进农村清洁取暖项目科学有效实施，由农业农村部农业生态与资源保护总站、中国农村能源行业协会指导，中国炉具网主办的2020第十四届中国农村清洁取暖博览会暨2020城乡人居环境博览会（简称：暖博会）将于2020年3月21-23在河北廊坊国际会展中心召开，暖博会将紧紧围绕服务乡村振兴战略需求，顺应市场发展趋势，以构建“建筑节能+清洁取暖+环境治理”的农村清洁取暖与人居环境改善一体化体系为目标，重点展示生物质能利用、煤炭清洁高效利用、煤改电、煤改气、太阳能+供暖及其它清洁能源创新技术、行业成果、应用案例，并同期集中展示农村垃圾处理、污水处理、建筑节能等技术和产品。

暖博会同期拟召开“2020中国农村清洁取暖高峰论坛暨清洁取暖县长论坛”，将邀请国家相关部门领导、（市县级）地方政府主管领导、行业技术专家、区域及农村经济研究专家、乡村清洁取暖典型示范项目代表等，围绕农村清洁取暖可持续发展路径、后补贴时代农村清洁取暖何去何从、因地制宜推进乡村新能源体系建设、县域经济发展、农村人居环境改善等议题交流探讨，并就相关项目开展实施资源对接。