作者：正道沧桑

来源：基房通

城市更新的由来及政策回顾

2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告、十四五规划。11月，住建部公布第一批城市更新试点名单，共涉及21个城市（区）。目前。绝大部分试点城市（区）已发布 “城市更新管理办法/方案”。 国家层面城市更新领域的政策沿革如下：

2020-11-03 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。

2021-03-11 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。

2021-03-05 《2021年政府工作报告》深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。

2021-08-30 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（一）严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。（二）严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。（三）严格控制大规模搬迁。尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。（四）确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

2021-11-04 《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》第一批试点自2021年11月开始，为期2年。重点开展以下工作：（一）探索城市更新统筹谋划机制。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。（二）探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。（三）探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。

2022-07-09 《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知（建科〔2022〕54号）》，理论上，城市体检成果应是编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目的前提和依据。

2022-12-03 《住建部关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》针对城市更新各地方政府较好的经验做好进行总结推广。

城市更新项目的资金来源和收入来源 

首先要了解城市更新的定义，结合国家层面相关文件，笔者认为城市更新的定义应为：城市更新项目是以人为本的新型城镇化，以转变城市发展方式、完善提高城市治理体系和治理能力、解决城市病为着力点，统筹城市规划、建设、管理，提高居民居住水平和防灾救灾能力，大力推动城市生态修复和功能完善，加强新型城市基础设施建设，强化历史文化保护和开发利用，提升城市精细化管理水平。

按照定义，城市更新一般包括整治类、改建类和拆除重建类三大类别，与住建部的“留改拆”描述相对应。

整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。老旧小区改造可视为整治类城市更新的一种。

改建类项目一般不改变土地使用权的权力主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部拆除或加建，可实施土地用途变更，可适当增加建筑面积。

拆建类项目对原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。也是影响更新单元内拆建比的主要因素。

结合城市更新的定义，不难推测，城市更新项目中大部分都是基础性和公益性的设施，比如老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村以及相关的基础设施和公共服务设施，建设资金来源基本上如下：

以直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式投入的财政资金，社会资本自有资金投资、金融机构融资、专项引导基金（主要还是社会资本投），一般债、专项债、上级财政奖补资金等，原始权利人出资（包括住宅维修基金等），除此之外，并没有更多的其他来源。城市更新只是项目类别和范畴，并非创造诸如PPP、BOT那样的可操作的具体模式和交易结构。城市更新只是原本我们熟识的传统市政、房建或园林绿化等类别项目的有机整合和搭配，赋予科技化、智能化、信息化、人文化、服务化和弹性化等要素后，打包、组合而成。

结合城市更新定义和项目类别，项目的收入来源主要如下：

1. 城市基础设施和公共服务设施的运营收入，包括道路养护、管廊管线运维、公园绿地维护、停车场、光伏发电以及充电桩运营收费等，基本上通过使用者付费实现的收入相对于项目总投资而言，杯水车薪，无法在中短期内覆盖项目投资并实现合理收益。

2. “三旧一村”改造中涉及的社区配套的商业、文化、体育、养老、托育、物业管理、广告、停车充电桩等经营性收入，对于平衡总投资来说同样需要长周期，也面临较大不确定性。

3. 涉及产业导入的入驻企业租赁厂房收入以及相关财税收入，前提下厂房及配套基础设施建设纳入项目投资范围和拟导入的产业业态顺利落地。受制于城市更新范畴的相关约束和条件，包含此类收入的项目更倾向于片区开发范畴。

4. 土地出让收入。实施范围内的经营性用地（包括商住、工业仓储和科教等用地）土地出让收入实现进入财政后的合规路径的返还。

5. 土地二级开发收益。在财政承受能力有限、项目使用者付费不稳定的情况下，聚焦点自然指向社会资本的土地开发一二级联动，即社会资本（包括地方国有企业）通过二级房地产开发的销售净收益、合作开发的利润分红、物业管理净收益以及项目配套的商业化设施经营性净收益来覆盖城市更新无收益部分的基础设施建设投资并实现合理利润。

城市更新项目一二级联动的方式和路径 

土地一二级联动的概念，并非规范专业术语，也不存在规范的定义，主要运用的区域集中在南方发达的一线城市。笔者认为，所谓一二级联动是指社会投资人作为土地一级整理的实施主体，不需要通过公开的招拍挂程序，通过协议出让或直接转让等方式取得经营性用地的土地使用权。

按照相关法律法规，经营性用地须通过招拍挂方式将土地使用权授予社会资本，主要政策依据和梳理如下：

综上所述，结合上述法律法规，市场化程度较高的经营性土地（包括商住地块、纯商业、工业、物流仓储等）基本上无法实现一二级联动，即使各地出台自己的城市更新条例、办法或实施方案等，都无法对抗上位法以及国家层面相关部委的要求，但是要想实现一二级联动也并非完全没有路径，笔者总结，城市更新领域的一二级联动大体包括以下路径：

1. 土地划拨

按照中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》 ，其中“福利性住宅”用地符合划拨用地目录，城市更新单元中的安置类房屋的土地使用权可以通过划拨的方式授予社会资本，安置房的规划、设计、投资建设、竣工验以及选房交割等环节纳入社会资本的实施范畴，社会资本在安置房建成后通过按成本价补缴土地出让金的方式，实现产权让渡于被拆迁户。通过阶段性划拨的方式实现安置房用地的一二级联动。

比如：南京市做法：为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。

唐山市做法：符合《划拨用地目录》的以划拨方式办理供地手续，涉及土地出让的，经市政府批准可采取协议出让方式，房地产开发用地必须采取招拍挂方式公开出让。

江西省做法：改造安置用地及老厂房改做教育、科研、创意设计、文化发展等用途的，可以依法采取划拨或协议出让方式提供土地。

2. 协议出让

根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

在城市更新单元内，将符合协议出让的经营性用地通过协议方式直接出让于地方国企或社会资本，即通过协议出让锁定城市更新基础设施实施主体作为土地二级开发和受益的主体，使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性。将经营性土地二级开发和经营收益作为覆盖项目投资的构成之一。

比如：长沙市做法：国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，符合协议出让相关规定的，采取协议出让方式供地。

重庆市做法：允许城市更新用地带方案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。

沈阳市做法：鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业，5年内可暂不改变权利类型及土地使用性质。5年期满或涉及转让的，以协议出让方式完善用地和产权手续。

佛山市做法：城市更新单元计划批复的且实施方案中明确协议出让并达到一定条件的城市更新项目可以通过协议出让方式出让国有土地使用权。

南京市做法：对历史遗留的“毛地出让”项目，为整合周边，允许将原土地出让范围周边无法直接利用的土地，通过“以大带小”方式协议出让。

按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，协议出让并没有违背法律要求，主要依据是：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。

3. 定向挂牌、带方案挂牌

定向挂牌在土地管理法及实施条例等相关法律法规体系中并没有明确的描述，主要在南方的土地出让实操案例中运用较多，其本质上并没有违背土地出让的法律约束，一般是通过对土地受让企业经营范围做出限制或者对自持比例、规划条件等作出一定的限制，一般定向出让的土地都是工业用地或商服用地，一般土地成交价格基本都是底价。

带方案挂牌是指带建设工程设计方案，主要包括项目总平面图、单体建筑方案、效果图等，方案要符合国土空间规划、控制性详细规划等上位规划要求，统筹考虑城市公共利益和公众安全。受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行建设和经营，落实相关的必要条件和要求。

定向挂牌和带方案挂牌都是通过一定的限制条件，将能够参与土地摘牌的社会资本限定在一定的范围内，针对那些没有参与土地一级开发的或者没有参与项目前期实施的社会资本，形成信息壁垒和信息不对称，进而将一级实施主体在更小范围内、较大概率的锁定为二级开发拿地主体，实现一二级联动。

比如：南京市做法：有文物保护要求的项目，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标方式供地。

唐山市做法：城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的土地出让方案办理供地手续。采取招拍挂方式办理供地手续的，可采用带方案招拍挂。

重庆市做法：允许城市更新用地带方案协议出让给国有平台公司，具备条件的实行招标、拍卖、挂牌出让，也可探索租赁、作价出资（入股）等方式有偿供应土地。

沈阳市做法：城市更新项目涉及土地出让的，依据经市政府批准的项目实施方案，采取公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。

4.单一主体归宗

原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬迁和单一主体归宗，实现土地开发开发的一二级联动。

5.社会资本收购

社会资本收购改造地块周边相邻的拟纳入实施范围的土地使用权和房产并办理转移登记后，由地方自然资源主管部门进行归宗和规划条件调整，因为社会资本成为了具备新的规划指标和条件的土地的原始权利人，政府可以通过协议方式将归宗后的土地使用权授予该社会资本，由该社会资本按照规划实施改造更新和开发建设。

6.企业自行改造

企业自行对持有的存量土地及地上构筑物进行平整并达到土地出让条件后，由政府直接以协议方式授予该企业，地块内可以实现一二级联动。

7.村集体改造

在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所属的国有建设用地（规划已调整但是未拆迁）或将集体建设用地转为国有建设用地后，通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资公司，社会资本可通过与村集体股权合作（包括作价出资入股）的方式实现一二级联动。

综上所述，虽然国有土地原则上需要通过招拍挂方式出让，但是在城市更新一体化开发运作的大背景下，运用区域内的相关政策、方案和办法，在不违背上位法、不突破国土空间规划和生态红线、不占用基本农田等前提下，是可以在一定程度上实现经营性用地的一二级联动的。